Yerelleşme ve Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı

Yerelleşme ve Avrupa Yerel Yönetim Özerklik Şartı

2008 Büyük Resesyonu sonrası toparlanamayan küresel ekonomiyi bir de Covid-19 pandemisi vurdu. Bu konjonktürde bir de 18 yıldır sosyal ve politik bir dönüşüme zorlanan Türkiye’de başdöndürücü bir hızla değişen kurumlar ve politikaların takibi zorlaştıkça, insanlar bir yandan boşvermişliğe, olana bitene bıçak kendi kemiğine dayanana dek göz yummaya, diğer yandansa bu karmaşa içinde en yalın ve basite indirgenmiş ayrışmalardan birine tutunmaya, yani kutuplaşmaya itiliyor ... Yasama ve yürütmeyi ele geçirmesinin yanı sıra, yokedilen ya da yıpratılan devlet kurumlarının yerine koyduğu mekanizmalarla mali kaynakların kullanımında olduğu kadar eğitim ve medya yoluyla da orantısız güç kazanan iktidar, yarattığı kavramlar ve idealler karmaşası ve keskinleştirdiği sosyo-ekonomik kutuplaşmayla ülkeye değil, kendi çıkarına hizmet etmekte.

Bu senaryo içinde muhalefet rolü oynayan siyasetçilerin sıklıkla, ve özellikle de son günlerde tekrar gündeme getirdiği bir konu ise yerelleşme ve özerklik.  Bu yazı, bir kez daha bu kavramların kuramsal ve Türkiye özelinde değerlendirmesi üzerine.

Öncelikle, yerelleşme (eski dille adem-i merkeziyetçilik) mali, yönetimsel ya da siyasi açılardan ele alınabilir; bu açılardan konuyu irdelemek birbirini tamamlayıcı olacaksa da, yerelleşme ya da özerklik, kurumsal bir yeniden yapılanma önerisi olarak sunulduğunda hangi amaca hizmet edeceğinin belirlenmesi açısından bu ayırımlar önemlidir. 

Üniter bir devlet olan Türkiye Cumhuriyeti’nde mali ve yönetimsel olarak yerelleşme, tüm ülkelerde olduğu gibi nüfus büyüyüp ekonomi geliştikçe artma eğilimindedir. Yani, iktisadi, sosyal ve teknolojik gelişmeler sayesinde yerel yönetimlerin kendi kaynak toplama, harcama ve yönetim kapasiteleri de gelişmektedir. Bu, doğal bir gelişim olduğu kadar, yerelin mali açıdan tümüyle kendi haline bırakılması ülkenin sosyoekonomik istikrarı ve kalkınması açısından sakıncalıdır. Bunun sebebi, özellikle krizler sonrası gelir dağılımı daha da bozulan Türkiye gibi henüz gelişmekte olan ülkelerde, devletin en önemli kamu hizmetlerinden biri gelir dağılımında ve eğitim ve sağlık gibi saf kamu malı arzında adaleti sağlamaktır. Bu sebepledir ki, sadece gelişmekte olan ülkelerde değil, federal yapıdaki gelişmiş ülkelerde dahi, yerel yönetim gelirlerinin yarıdan fazlası merkezden karşılanmaktadır. ¹

Bu yüzden, mali kurallar son derece önemlidir ki, bunun bir örneği yerel yönetimlerin aldığı transferlerin dayandığı kurallardır. Buna ilişkin Türkiye’de 2008’deki 5779 ve 2012’deki 6360 sayılı kanunlarla daha önceki yıllara göre ilerleme kaydedilmiş de olsa bu yeterli değildir; her iki kanunda da 2008 öncesi sadece nüfüs oranına göre yapılan yerel transferler yerine yerel yönetimlerin yapısına göre  detaylı bir transfer kuralı getirilmiş ve gelişmişlik endeksi göz önüne alınmış da olsa, transferlerin en az yüzde 70’i hala nüfusa göre dağıtılmaktır. Bunun yanı sıra, merkezden yerele aktarılan kaynaklar arasında Hazine yardımına göre ‘Diğer’ diye adlandırılan kalemlerin büyüklüğü, uygulamada sıklıkla dile getirilen şeffaflık dışı uygulamaları desteklemektedir. ²

Özet olarak, mali yerelleşmenin ülkeye kazandırması olası refah artışlarının öncelikle merkezden etkin ve adil kaynak dağılımı olmadan gerçekleşmesini beklemek doğru olmaz. Bunun gerçekleşmesi için gerekli şartlar ise akılcı ve adil bir transfer kuralı, uygulamada hesap verebilirlik, bunun içinse ölçülebilirlik, yani istatistiksel raporlamada şeffaflıktır. Mali yerelleşmeden refah kazanımı elde etmenin ancak mali kurallar ve şeffaflıkla elde edilebileceğini ampirik ve kuramsal akademik çalışmalar da açıklıkla desteklemektedir. 

Mali ve yönetimsel yerelleşmenin ülke için kazanımlarının ancak kurumsal olgunlukla gerçekleşeceği göz önüne alınınca, yerelleşmenin ve yerel yönetimlere özerklik tartışmalarının arkasında siyasi argümanlar olduğu ortaya çıkmaktadır. Bu argümanlar ise genellikle Turgut Özal’ın imzasıyla 1992’de Resmi Gazete’de yayınlanmış olan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı çerçevesinde dile getiriliyor. Bu Şart’ın neden üniter bir devlet için siyasi açıdan “da” sakınca oluşturduğunu anlamak için öncelikle özerklik (orijinal dokümanda self-government) kavramının anlamını açalım: 

Özerklik, bir topluluğun kendi uyacağı yasaları kendisinin oluşturması anlamına geliyor. Oysa üniter bir devlette yasama merkezi hükümetin bir görevi. Yasaların, yani oyunun kurallarının özellikle Türkiye gibi etnik, kültürel ve iktisadi boyutlarda farklılıklar gösteren bir toplumda ayrışması, sosyal sermayenin, yani birlikte yaşama iş ve yapabilme gibi hasletlerin yıpranması demek olacaktır. İstikrarlı üretim ve huzurlu bir toplumsal yaşam için gerekli sosyal sermaye, ülkenin farklı topluluklarının farklı yasalara ihtiyaç duymasına yol açacak şartların, fırsat eşitliği ve adil kaynak ve gelir dağıtımı yoluyla giderilebilmesinin yolları bulunarak artırılır; üniter bir yapıda devletin var olma nedeni ve görevi tam da budur. Yani, yerel yönetimlere (hatta Şart’ın tam çevirisi Yerel Hükümetler olarak geçer) özerklik şartı üniter devlet yapısıyla çelişmektedir. 

Yerel yönetimlerimizin yapısı ve idaresi Anayasa ve Mahalli İdarelere ilişkin yasalarla düzenlenmiş ve düzenlenebilir iken, siyaseten parçası olmadığımız Avrupa Birliği’nin siyasi bağlayıcılığı olan bu Şart’ının Türkiye’ye birşey kazandırmış olduğu ve olacağı yoktur. Yerel yönetimlerin etkinliğinin artırılması, yukarıda değindiğim iktisadi kalkınma gerekleri de göz önüne alınarak, merkezi devletin zayıflatılması ile değil, aksine merkez ve yerel yönetim bağlarının şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkeleri çerçevesinde güçlendirilmesiyle mümkündür. 

Ölçülebilirliğini, sorumluluklarını ve kamu hizmetlerini gitgide azaltan bir devlet anlayışıyla, içine girilen çıkmazdan dönüş yolu bir yandan ekonomiyi çevirmek için dış borçta, diğer yandan yükümlülükleri hafifletmek için yerelin özerkliğinde aranmakta. 

Ve tabii bu sadece iktisadi bir bakış; konunun siyasi boyutu ise açıkça üniter devlet yapısının bozulması tehlikesi, ve bu coğrafyada bunun Türkiye için parçalanma riski olduğu biraz jeopolitik bilgisi olan için açıktır. Muhalefetin bunu siyasi çıkarlarına alet etmesi kabul edilemez.

¹ Bkz. https://www.oecd.org/ctp/federalism/fiscal-decentralisation-database.htm#C_3 

² Bkz, örnğ. https://www.researchgate.net/publication/312305197_Optimal_fiscal_decentralization_Redistribution_and_welfare_implications